¿La dolarización es o no reversible?

Uno de los típicos argumentos a favor y en contra de la dolarización es su irreversibilidad o más bien que su reversión puede ser costosa política y económicamente. Así lo reconoció en 2016 el presidente del Ecuador, Rafael Correa: “Una vez que está implementada la dolarización, salir (…) causaría un caos económico, social y político”. Correa fue probablemente el político mas popular de la historia de su país. Sin embargo, su popularidad nunca superó la popularidad del dólar. Por eso nunca se atrevió a revertir abiertamente la dolarización de la economía ecuatoriana, aunque degradó su integridad y comprometió su viabilidad. El dólar todavía sigue siendo la moneda que prefiere una amplia mayoría de ecuatorianos. Ningún político se atreve a sugerir reemplazarla por otra.

Los partidarios de la dolarización también argumentan que uno de los principales beneficios de la dolarización es la dificultad de revertirla. Esto es lo que le permite generar credibilidad rápidamente.

Ambas posiciones reconocen que, en última instancia, la dolarización siempre es reversible (Proposición 1), pero des-dolarizar puede tener un costo elevado en términos de inflación y crecimiento y también en términos electorales (Proposición 2). Lo que brilla por su ausencia en el debate es la cuestión central: los costos de revertir una dolarización son muy diferentes según sea la razón que motiva esta decisión.

Veamos que dice la evidencia.

En tiempos recientes sólo dos países han revertido una dolarización: Liberia y Zimbabue. Respecto al primero de estos países, no es posible extraer muchas conclusiones relevantes, ya que la desdolarización coincidió con el inicio de una larga y cruenta guerra civil (pero no fue su causa, contrariamente a lo que han afirmado algunos economistas mal informados). En cuanto al segundo, su experiencia confirma las dos proposiciones arriba mencionadas. En 2019 luego de que el gobierno reintrodujo compulsivamente una nueva moneda, la tasa de inflación se disparó por encima de 600%. Aunque luego cayó, actualmente ronda el 7% mensual.

Hay otras dos experiencias recientes de dolarización que echan luz sobre la cuestión de la reversibilidad: Ecuador y El Salvador. En ambos países sendos gobiernos populistas no lograron revertir la dolarización pero tomaron medidas que comprometieron su viabilidad a largo plazo. En ambos casos el costo de estas medidas fue elevado. Ecuador declaró un default en 2008 y 2020 y El Salvador está al borde de la cesación de pagos con una prima de riesgo país que oscila entre 1500 y 2000 puntos básicos.

Las tres experiencias mencionadas permiten confirmar una conclusión importante: una des-dolarización es más costosa cuando es llevada adelante por un gobierno que busca evadir las restricciones que impone una dolarización (Proposición 3). Para un Bukele o un Correa, la des-dolarización siempre va a tener un costo elevado en términos de la estabilidad macroeconómica ya que, en realidad, lo que buscan es apropiarse compulsivamente de recursos del sector privado. También tendrá un alto costo electoral. Por ende, es menos probable que se revierta una dolarización bajo un régimen populista bajo una democracia con un mínimo de calidad institucional. Justamente por esta razón, en sociedades adictas al populismo, la dolarización es una reforma monetaria duradera, y, por ende, creíble.

La evidencia histórica también demuestra que es posible des-dolarizar sin generar altos costos para la economía cuando el gobierno sigue políticas fiscales sustentables. Asi lo demuestra la experiencia de República Dominicana, que al igual que muchos otros países del Caribe y Centroamérica (Cuba, Honduras y Guatemala, entre otros), durante las primeras décadas del siglo XX tuvo al dólar como única moneda de curso legal. En 1947, después de 42 años de dolarización, el dictador Rafael Trujillo decidió reintroducir el peso dominicano. Sin embargo, en la década siguiente los precios internos en la República Dominicana evolucionaron de manera muy similar a la de los de Estados Unidos y la tasa de inflación anual nunca superó un dígito. Al momento de desdolarizar, la deuda pública sobre el PBI era relativamente baja y en la década posterior se mantuvo el equilibrio fiscal. En Guatemala y Honduras, que desdolarizaron más o menos por esa misma época, los resultados fueron algo distintos debido a la ausencia de disciplina fiscal.

Incluso en países como la Argentina, la credibilidad siempre se puede recuperar, pero toma tiempo. Depende de la capacidad del sistema político de operar de manera consistente dentro de la restricción que impone una recaudación tributaria “normal” (es decir, aquella que no conspira contra el crecimiento económico sostenido). El principal enemigo de la credibilidad es la prodigalidad fiscal consuetudinaria, un rasgo que ha caracterizado a la Argentina desde 1810.

Se habla mucho del “milagro argentino” a partir de 1870. La realidad es que hasta fines del siglo XIX el gobierno argentino carecía de credibilidad en aspectos monetarios. Ningún otro país en el mundo había recurrido durante tanto tiempo y con tanta fruición al impuesto inflacionario para financiar un nivel de gasto público excesivo como la Provincia de Buenos Aires a partir de 1825. Sin embargo, con la reforma monetaria de noviembre de 1899 impulsada por el presidente Roca, la Argentina logró establecer una credibilidad duradera. Aunque el peso dejó de ser convertible a mediados de 1914, siguió siendo considerado una moneda fuerte durante décadas. Esto se debió a que sucesivos gobiernos mantuvieron la disciplina fiscal y monetaria.

Esta disciplina se comenzó a relajar con la crisis del treinta. Sin embargo, gracias a las medidas adoptadas durante la gestión de Federico Pinedo en el Ministerio de Economía, se establecieron las bases de un mercado de capitales doméstico que permitió un financiamiento no inflacionario del déficit. La prodigalidad fiscal se profundizó a partir de junio de 1943 y se institucionalizó a partir de junio de 1946. Desde entonces, con breves excepciones, el Estado argentino ha gastado más de lo que podía recaudar con una recaudación impositiva sustentable. Para financiar déficits fiscales recurrentes los gobiernos populistas han optado por la emisión monetaria y la confiscación de recursos del sector privado mientras que los no populistas han por el endeudamiento externo.

En resumen, siempre es posible desdolarizar. El talón de Aquiles son siempre los bancos. Las experiencias de Zimbabue y Ecuador demuestran la necesidad de una reforma bancaria integral y la eliminación del banco central para que a un político populista le resulte más difícil su reversión o degradación. La cuestión fundamental es por qué causas y en que circunstancias un gobierno quiere reintroducir una moneda propia. Si es creíble, es decir si lo hace desde una sustentabilidad fiscal creíble, y no implica una confiscación al ahorro privado, podrá hacerlo sin costos significativos. Lo que no es posible en una democracia sin pagar un alto costo político es quitarle a la gente sus dólares y canjeárselos por una moneda basura. Con gobiernos populistas, el alto costo de de des-dolarizar mitiga el daño que pueden causar sus políticas. Así lo confirma la experiencia de Ecuador.