Sobre la constitucionalidad de una dolarización

En su habitual columna dominical en La Nación del pasado 5 de febrero, el periodista Joaquín Morales Solá se pronunció de manera tajante en contra de una eventual dolarización tal como propone el candidato a la presidencia Javier Milei, entre otras razones porque considera que sería inconstitucional:

“No puede ser que el único programa específico de sectores opositores sea la dolarización de la economía que promete Javier Milei. El dirigente libertario debería saber que la Corte Suprema no demoraría más que unas pocas horas en declarar inconstitucional la dolarización. El artículo 75 de la Constitución señala que debe existir “un banco federal (el actual Banco Central) para emitir moneda, fijar su valor y defender la moneda nacional”. Es la Constitución, entonces, la que establece la obligación del país de contar con una moneda nacional.”

Sorprende el tono y el contenido del comentario. ¿Por qué no puede ser? ¿Cuál es el objetivo de Morales Solá? ¿Abortar un debate sobre la dolarización? Su empleo de las expresiones “no puede ser”, “debería saber”, “debe existir” y “establece la obligación” denota desconocimiento total del tema sobre el que opina. Podemos descartar de plano la opinión de Morales Solá con respecto a la constitucionalidad de una dolarización oficial, ya que ademas de desconocer lo que esta última implica, su interpretación tergiversa de manera burda la letra y el espíritu de la Constitución Nacional

Lo que no podemos hacer es ignorar la opinión del juez de la Corte Suprema Horacio Rosatti, quien en mayo de 2022 se pronunció públicamente en contra de una eventual dolarización. “No se puede [dolarizar], Artículo 75, inciso 19 de la Constitución. Defensa del valor de la moneda. Hay un mensaje que está en nuestra norma fundamental”, explicó Rosatti. “Y esto supone que hay que tener prudencia con la expansión monetaria, por ejemplo, y también que no pueden existir cuasi-monedas.” Es decir, lo que implícitamente dijo el presidente de la Corte Suprema es que desde hace poco mas de veinte años el Congreso no cumple con un mandato constitucional.

La opinión de Rossati respecto a la dolarización es coincidente con la de otros constitucionalistas destacados que han escrito sobre el tema. Por ejemplo, Gelli (2006) sostiene que “la sustitución plena y total de la moneda nacional por otra extranjera, aunque fuese aprobada por el Congreso Federal, vulneraría esta disposición [el artículo 75] más allá de hacer perder al Estado un instrumento financiero clave para la economía, o de las dificultades para obtener el acuerdo del país cuyo signo monetario se adoptara”. En su opinión, la dolarización requeriría “una enmienda constitucional”. Agrega esta autora, incorrectamente, que la remoción de Pedro Pou como presidente del BCRA en marzo de 2001 se debió a que pretendía impulsar una dolarización. Es importante destacar que Gelli habla de “sustitución plena y total” del peso lo cual no es la única manera de dolarizar la economía.

Según Dalla Via (2000), la dolarización “choca frontalmente con el texto de la Constitución Nacional que manda al Congreso “fijar el valor de la moneda” (art. 75 inc. 11) y a sostener un “banco federal con facultad de emitir billetes” (art. 75 inc. 6). Colisiona también a nuestro juicio con la disposición del nuevo artículo 75 inciso 19 que manda a la defensa del valor de la moneda”. Agrega este autor que la dolarización también “afectaría el valor de la soberanía y por lo tanto, quedarían también conculcados los principios jurídicos que son expresión directa de la misma como el artículo 31 de la Constitución Nacional que determina su supremacía”. Concluye que la dolarización “no solamente requeriría de un profundo debate legislativo sino también, a nuestro juicio, de una reforma de la Constitución Nacional”.

Todas estas opiniones deben ser sopesadas seriamente por quienes consideramos que una dolarización oficial es el único camino que ofrece a nuestro país perspectivas de estabilidad y crecimiento duraderas.¹

Mi especialidad no es el derecho sino la historia y la economía. Con todo el respeto que me merecen las opiniones citadas, a mi modesto parecer, reflejan cierta confusión respecto a lo que, en la práctica, implica una dolarización. Además, mezclan consideraciones de índole jurídica con juicios de valor respecto a las funciones que debe cumplir la moneda en la economía, e insertan en su argumentación conceptos vagos y subjetivos como “el valor de la soberanía” (¿quién determina este valor?). A lo cual agregaría que, en lo puramente jurídico, algunos autores parecen confundir obligaciones con atribuciones (por ejemplo, usar el verbo “manda” en el contexto del artículo 75). Por último, ciertos comentarios denotan desconocimiento de la historia monetaria argentina.

En las lineas que siguen aporto algunas reflexiones que espero contribuyan al debate sobre la constitucionalidad de una dolarización, si en el futuro algún gobierno decide implementarla.

¿Qué dice la Constitución Nacional?

Examinemos el artículo 75 de la Constitución Nacional reformada en 1994 que trata de las “Atribuciones del Congreso”. Según el diccionario de la RAE, atribución significa “cada una de las facultades o poderes que corresponden a cada parte de una organización pública o privada según las normas que las ordenen.”

Insisto: atribución, poder o facultad no equivale a mandato, imposición u obligación. Por ejemplo, el artículo 75 inciso 4 dice que es atribución del Congreso “contraer empréstitos sobre el Crédito de la Nación” y el inciso 22 dice que tiene la facultad de “aprobar o desechar” tratados con otras naciones. Obviamente, ni endeudarse, ni firmar tratados internacionales es una obligación de los legisladores. La Constitución les da plena discreción respecto a la conveniencia de cada una de estas decisiones.

Volviendo al artículo 75 ya citado, su inciso 6 dice que es atribución del Congreso “Establecer y reglamentar un banco federal con facultad de emitir moneda, así como otros bancos nacionales”; el inciso 11, “Hacer sellar moneda, fijar su valor y el de las extranjeras; y adoptar un sistema uniforme de pesos y medidas para toda la Nación”; y, finalmente, el inciso 19, “Proveer lo conducente... a la defensa del valor de la moneda".

El banco federal nunca fue creado, por lo que se deduce que es una atribución que nuestros legisladores no creyeron necesario ejercer. La decisión de fijar el valor de las monedas extranjeras ha sido delegada al BCRA (que no es un banco federal). Es decir, que la única obligación que la Constitución Nacional le impone al Congreso es “proveer lo conducente” a la defensa del valor de la moneda. Resulta evidente que ha violado impunemente este mandato desde 2002 a la fecha.

Agrego un punto no menor: ni el texto original de la Constitución de 1853, ni las reformas introducidas en 1957 y 1994 agregan el adjetivo “nacional” en lo que se refiere a la moneda. Tampoco hacen referencia al peso o reglamentan su emisión. De hecho, recién por la ley 1.350 de 1881 se creó el peso moneda nacional. Y por ley de Bancos Garantidos de 1887 se autorizó la emisión de billetes por parte de bancos privados y provinciales.

Aunque los planteos sobre la presunta inconstitucionalidad de una dolarización fueran jurídicamente válidos, como intentaré explicar, son fácilmente subsanables en la práctica.

Para empezar, hay N maneras distintas de implementar una dolarización. No todas requieren eliminar el peso. Sostener que todas ellas son inconstitucionales no tiene sentido. Implica no entender lo que en la práctica implica una dolarización y el significado de “moneda” en una economía moderna.

Dolarización es un término genérico que en su acepción más acotada significa la sustitución total o parcial de la moneda local por el dólar. Esto puede ocurrir espontáneamente o de facto por decisión de los agentes económicos o de jure por una decisión gubernamental. En cualquier caso no necesariamente significa la desaparición de la moneda local. Basta ver lo que ocurre en países dolarizados. Por ejemplo, en Panamá coexisten el balboa, moneda local, y el dólar estadounidense, que en la práctica, es la única moneda utilizada en las transacciones corriente. En Ecuador se eliminó el sucre pero circularon monedas metálicas con valor inferior a un dólar acuñadas localmente cuyo estatus legal es incierto. La emisión total de esta “moneda fraccionaria” actualmente no alcanza a 90 millones de dólares, lo cual representa 0,5% del total de la circulación monetaria en Ecuador. En El Salvador, la Ley de Integración Monetaria no suprimió legalmente al colón, sino que le dio curso legal al dólar y sentó las bases para que fuera voluntariamente adoptado por la población (proceso que ocurrió de manera gradual a lo largo de varios años). En la práctica, el colón no se usa en las transacciones, aunque la emisión de colones aun figura como un pasivo en el balance del Banco Central de Reserva.

Las objeciones de inconstitucionalidad mencionadas podrían ser fácilmente subsanadas si, por ejemplo, se adoptara el esquema salvadoreño, o si se le ordenara al Banco Central “sellar” una moneda de un peso, fijar su valor en relación al dólar y guardarla en una caja fuerte en el sótano de la Casa Rosada o las bóvedas del Banco de la Nación Argentina.² Otra manera de subsanar la supuesta inconstitucionalidad sería proceder como lo hizo Ecuador. Se acuñarían monedas metálicas fraccionarias (menos de $1) que circularían que también tendrían curso legal y cuyo valor estaría fijado al dólar. Con un poco de imaginación es posible diseñar otras soluciones al problema.

En conclusión, la dolarización no sólo es viable económicamente sino también desde el punto de vista jurídico y legal. La cuestión es como se implementa en la práctica. Hay muchas maneras de hacerlo y no necesariamente son inconstitucionales.

El tema es demasiado importante. Hay que resistir los intentos de cancelar el debate o la dolarización.

Para los lectores interesados en el tema a continuación exploro otras dos cuestiones relacionadas a la constitucionalidad de una dolarización:

1) la posición de Juan Bautista Alberdi sobre la emisión de moneda,

2) la cuestión de la constitucionalidad en Ecuador, El Salvador y Panamá, los tres países de América Latina, en los cuales el dólar tiene curso legal.

¿Que dijo Alberdi sobre la moneda?

Dado que Juan Bautista Alberdi es el autor intelectual, o mejor dicho principal inspirador, de nuestro primer texto constitucional, que, con reformas, sigue vigente, vale la pena repasar su opinión sobre esta cuestión.

En primer lugar al igual que la mayoría de los economistas de su época, reservaba el termino “moneda” para referirse a la metálica, es decir la de oro o plata. Papel moneda o billete de banco era otra cosa. Un sustituto eficiente del metálico, siempre y cuando fuera convertible en metálico a la vista. Ni en Inglaterra, ni en Francia, ni Estados Unidos, los gobiernos emitían billetes papel moneda sino bancos privados. La emisión de papel inconvertible por un banco monopólico estatal, como fue el caso de Buenos Aires durante décadas, era una anomalía. En el siglo XIX, excepto probablemente Rusia, ningún otro país en el mundo recurrió por tanto tiempo y con tanta intensidad al impuesto inflaciónario.

Según Alberdi, “el único poder regaliano que la Nación soberana no puede delegar en su gobierno es el de fundar bancos de emisión. El papel de banco es por su esencia deuda privada, crédito privado y comercial: derecho común de todos, es decir no delegado”.

Todo papel moneda oficial está reducido a billetes de tesorería. Tal régimen constituye el socialismo más completo en cuanto al despotismo omnipotente que el Estado ejerce en el individuo por su intermedio. Todo deudor que tiene el poder de hacerse prestar por la fuerza según sus necesidades medidas por sus deseos, será un loco si no usa de ese poder maravilloso hasta acabar por vivir de lo ajeno. Ese régimen es la negación de la propiedad privada.

Difícil encontrar un alegato más elocuente en contra de la emisión de moneda por el Estado.

La preocupación de Alberdi había estado en la mente de quienes participaron en los primeros esfuerzos por institucionalizar el país. Cuando la Asamblea del Año XIII decidió sellar moneda en Potosí con los símbolos patrios, fray Cayetano Rodríguez pronunció un discurso en el que, refiriéndose a los assignats de la Francia revolucionara advirtió de esos peligros:

La alteración de la moneda ha sido no pocas veces, la suprema invención del ingenio fiscal para imponer a los pueblos cuantas cargas podían soportar, constituyéndose así los mismos soberanos de las naciones en unos falsarios armados del poder público. No hay duda que estas alteraciones ponen la suerte de los pueblos en un difícil compromiso… Lejos de nosotros un sistema tan contrario a los cálculos de la sana política.

Volviendo a Alberdi, en Bases y Puntos de Partida para la Organización Nacional, sostiene que “asignar al gobierno general el arreglo del comercio interior y exterior es darle la facultad de reglar las monedas, los correos, los peajes, las aduanas”. Véase que habla de “facultad” y no de “obligación”, de “monedas”en vez de “moneda” y usa el verbo “reglar”, no el verbo “emitir”. De hecho, en el proyecto de constitución incluido en las Bases hay un sólo artículo relacionado con la moneda que dice que es facultad del Congreso hacer “sellar moneda, fija su peso, ley, valor y tipo”. Nada de esto faculta al Estado a emitir moneda por una simple razón: según Alberdi, la moneda era, por definición, metálica. Es decir, su proyecto excluye cualquier la posibilidad de cualquier injerencia estatal en cuestiones monetarias.

Insisto sobre un punto importante: en 1852 y hasta fines del siglo XIX circulaban libremente en las provincias argentinas una variedad de monedas metálicas extranjeras, especialmente bolivianas, peruanas y chilenas.

El artículo 67 de la Constitución promulgada el 25 de mayo de 1853 describe las atribuciones (no las obligaciones) del Congreso con relación a la moneda no refleja exactamente el proyecto de Alberdi. Por influencia de Mariano Fragueiro, cuyas ideas en este aspecto estaban en las antípodas de las de Alberdi, dice en su inciso 4 que es atribución del Congreso “establecer y reglamentar un Banco nacional en la Capital y sus sucursales en las provincias, con facultad de emitir billetes”. Nótese que se refiere a billetes y no moneda. La distinción es muy relevante. Cuando se discutió este artículo en la Convención Constituyente, José Benjamín Gorostiaga, miembro informante, aclaró “que el banco emitiría billetes, más no de circulación forzosa”. Es decir, debían ser billetes convertibles en metálico a la vista.

En lo que es particularmente relevante a la discusión actual sobre una posible dolarización oficial, Alberdi también dejó en claro su oposición al monopolio estatal de emisión de papel moneda. Refiriéndose específicamente al artículo 64 inciso 4 (antecedente directo del artículo 75, incisos 6, 11 y 19 de la reforma de 1994), observó lo siguiente:

La facultad que el art. 64, inciso 4 de la Constitución Argentina da al Congreso de “establecer y reglamentar un Banco nacional en la capital y sus sucursales en las provincias, con facultad de emitir billetes”, lejos de hacer del giro comercial de bancos un monopolio constitucional del Estado, no lo impone siquiera como uno de los medios en que la Confederación deba ejercer su crédito público, dejándolo cuando más como un arbitrio admisible para el caso en que las circunstancias lo hicieren practicable y necesario.

Más posible es que antes se instalen bancos particulares en la Confederación por compañías de capitalistas, lo cual sería ventajoso a los fines económicos de la Constitución, siempre que se fundaren con capitales extranjeros, en que el Estado jamás pudiese poner su mano por ninguna urgencia, prometiéndolo así en tratados internacionales si fuere posible...

Sólo bajo la condición de una garantía en dinero efectivo para pagar a la vista los billetes emitidos sería prudente que el Estado emprendiese la creación de un Banco como el previsto por la Constitución; pero el gobierno argentino es precisamente el que dista más que los particulares de poder ofrecer esa garantía por la sencilla razón de que carece de un capital efectivo disponible para la fundación de un banco de verdad en el pago instantáneo de sus cédulas…

En otra parte hemos hecho ver que emitir papel moneda que no se pague al portador y a la vista en plata u oro, es organizar la bancarrota y crear la omnipotencia política bajo la capa de una simple institución de rentas.

El empréstito directo y franco de cantidad determinada tomado a nombre de la Nación es un medio de emplear el crédito del Estado, diez veces preferible a la emisión oficial de billetes de banco, sea con base metálica o sin ella. La Constitución misma (art. 4) nombra ése recurso primero que los otros; y por segunda vez en el art. 64, primero da al Congreso la facultad de contraer empréstitos de dinero, que la de establecer bancos de emisión.

Un fallo de la Corte Suprema de 1876 confirmó el punto de vista de Alberdi con respecto a este punto:

Tal vez se ha querido pretender que para usar de la facultad constitucional, el Congreso ha debido fundar un banco rigurosamente ‘de Estado’ dirigido por los poderes públicos de la Nación. Pero esto sería un error. El texto no lo dice y no hay motivo alguno que induzca a creerlo… la Constitución no exige que el Congreso funde un Banco rigurosamente de Estado”.

Este fallo también confirmó que el banco nacional que establecía el texto constitucional cuestión podía organizarse como sociedad anónima y accionistas privados.

La interpretación de Alberdi sobre esta cuestión es muy distinta a la que proponen algunos constitucionalistas modernos. Por un lado, considera que hay una diferencia esencial entre facultad o atribución y mandato u obligación. Establecer un banco de emisión era “un arbitrio admisible”, al que recurrió sin éxito la Confederación Argentina, optando luego por autorizar la creación de bancos privados de emisión (de capital extranjero como sugirió Alberdi).

En cuanto al inciso 10 del artículo 67, dice que es atribución del Congreso “hacer sellar moneda, fijar su valor y el de las extranjeras; y adoptar un sistema uniforme de pesos y medidas para toda la Nación”. La explicación que da Alberdi de este inciso es muy simple. Dado que en ese entonces sólo el oro o la plata eran considerados moneda, “hacer sellar moneda” implicaba establecer su ley y fino y acuñarla. La reforma de la Constitución de 1994 “arrastra” atavismos linguisticos de la versión de 1853, particularmente en el inciso 11 del artículo 75, que dice que es atribución del Congreso “hacer sellar moneda, fijar su valor y el de las extranjeras”. En el contexto de 1994 o el actual no tiene sentido alguno y es una atribución que nunca ejerció.

Recordemos que en 1853, el papel moneda inconvertible no era común en la República Argentina excepto en las provincias de Buenos Aires y Corrientes. En el resto del país circulaban mayormente monedas metálicas acuñadas por España, Bolivia, Chile y Perú.³ Durante el período constitucional el Congreso reconoció varias veces por ley el curso legal de esas monedas y fijó su equivalencia.

En Sistema Económico y Rentístico de la Confederación Argentina, Alberdi fundamentó los principios en los que se basa la Constitución de 1853 y reiteró su posición respecto a que el Congreso tenía la facultad pero no la obligación de “hacer sellar moneda y fijar su ley”.⁴ En aquel entonces, “sellar” una moneda significaba acuñarla, y “fijar su ley”, establecer por ley su contenido en gramos de oro y/o plata. Esto es lo que hizo la ley 1.130 promulgada por el presidente Julio A. Roca en 1881 (nunca derogada). En su primer artículo, estableció que “la unidad monetaria de la República Argentina, será el peso de oro o plata. El peso de oro es 1 gramo 6.129 diez milésimos de gramo de oro, de título de 900 milésimos de fino. El peso de plata es el de 25 gramos de plata, de título de 900 milésimos de fino”.

Según Alberdi “el valor [de la moneda] no se produce por decretos. El oro debe el suyo a un poder superior a todos los gobiernos”. Coincidente con esta opinión, el constituciónalista Juan Antonio González Calderón señaló que el valor de la moneda “no depende del mero capricho del legislador al poner sobre ella el sello de la soberanía, sino del poder adquisitivo y cancelatorio que tenga por su propia virtud. Lo que hace la ley al sellar la moneda es garantizar bajo la fe del Estado que ella lo representa efectivamente en el mercado de los cambios y las transacciones comerciales. Su valor es, propiamente, fijado por el mismo fenómeno económico que regulariza todos los demás valores y el precio de las demás mercancías”.

Es importante reiterar que para Alberdi y los constituyentes de 1853, la única moneda que existía era la metálica, es decir, oro o plata. El Estado podía sellar o acuñar su propia moneda siempre y cuando tuviera reservas de esos metales. La emisión de billetes era otra cuestión. En este aspecto, el principio aplicable era el de libertad.

Alberdi se oponía a la emisión de papel moneda inconvertible por un banco estatal, lo cual consideraba una estafa lisa y llana al ciudadano. En su opinión, permitir la emisión de papel moneda que no se pagara a la vista en plata u oro era “organizar la bancarrota y crear la omnipotencia política bajo la capa de una simple institución de rentas”; era confundir moneda con deuda pública. La emisión de papel moneda inconvertible era una herramienta fiscal perversa cuyo abuso solo podía traer perjuicios a la economía y cercenar la libertad.

“Siendo la moneda el instrumento con que se opera el cambio de nuestros productos por los artefactos en que la Europa nos trae su civilización, toda alteración grave en el valor de esa mercancía intermediaria del cambio de las otras, introduce una perturbación en el comercio, siempre funesta a la suerte de estos países llamados a fomentar su civilización por los beneficios de esa industria representativa de tantos y tan variados intereses para la América del Sud”.

Por esta razón, Alberdi consideraba que “cualquier manera de ejercer el crédito público o privado [emitiendo papel moneda inconvertible]” era contraria al espíritu de la Constitución de 1853. Esta manera de ejercer el crédito es la que ha preponderado en los últimos ochenta años.

Décadas más tarde, en Estudios Económicos, Alberdi se explayó en más detalle sobre la cuestión de la moneda, el papel moneda, su valor y el rol del Estado. Entre 1852 y 1862 al conflicto político entre la Confederación Argentina y la Provincia de Buenos Aires subyacía un conflicto económico. La Argentina estaba bifurcada monetariamente. Desde 1826 los gobiernos de la Provincia de Buenos Aires habían recurrido a la emisión de papel moneda inconvertible (curso forzoso) para financiar el exceso de gasto lo cual había generado una fuerte depreciación de la moneda. Alberdi rechazaba de plano la idea de que Buenos Aires pudiera imponer su moneda depreciada al resto de las provincias, que, con razón, preferían usar como medio de cambio y unidad de cuenta a las monedas metálicas (más confiables) acuñadas por países vecinos como Bolivia y Chile.

Como explicaba Alberdi, el papel moneda “no es moneda sino porque promete moneda, porque representa moneda, cuando se convierta en moneda leal y verdadera, que es la de oro y plata”. Es decir, es solo moneda cuando es convertible a la vista en metal. Aunque reconocía que el papel moneda inconvertible era cada vez más ubicuo, incluso en naciones europeas como Austria o Rusia, auguraba malos resultados para aquellos países que lo adoptaran.

“Es inútil desconocer los grandes inconvenientes del papel moneda emitido por el Estado, es decir, inconvertible, y nadie puede asegurar que no lleve a los estados que lo emiten en la dirección de sus peores destinos”.

Alberdi escribió estas líneas luego de que el gobierno de la Provincia de Buenos Aires cerrara la Oficina de Cambios del Banco Provincia y decretara la inconversión de sus billetes forzando al Presidente Avellaneda a decretar la inconversión de los billetes emitidos por el Banco Nacional (de propiedad mixta pero mayoría de accionistas privados).

Decretar el curso forzoso de una moneda inconvertible, implicaba, en opinión de Alberdi, imponerle a la población el uso de una “moneda ficticia”:

“Una moneda hecha de una cosa que no es riqueza en sí misma no es moneda en realidad, sino imagen o signo de la moneda, porque en sí misma no es riqueza si deja de ser moneda”.

Según Alberdi, la emisión de papel moneda por parte del Estado era un arma muy peligrosa. “Poco le importa al Gobierno que el billete valga la mitad de su valor nominal”, explicó en la obra citada. “Le bastará que la prensa [imprenta] dé dos golpes en vez de uno para tener el valor que necesita. La reforma de un banco de Estado de ese tipo es imposible. No hay más que un medio de reformarlo: es suprimirlo. ¿Quien hará esta supresión? Ella equivale a una reforma fundamental del poder, pues el banco político o de Estado es el brazo del gobierno del Estado. Exigirle su abandono es pedirle su suicidio”. Se refería al Banco de la Provincia de Buenos Aires, principal emisor de papel moneda en el país hasta la reforma monetaria de 1899.

Los bancos de Estado que emiten papel de empréstito forzoso arruinan al comercio imponiéndole por instrumento de sus cambios la peor de las ramas de la deuda pública: la deuda pública sin hipoteca, sin término de reembolso y sin interés, como es la deuda del papel moneda de Estado. Cuando el papel moneda es emitido por el Estado, las emisiones no son hechas con arreglo a las necesidades de la circulación o al número de los cambios que se ejercen por ese instrumento, sino con arreglo a las necesidades que el gobierno tiene de tomar prestado. Y como estas necesidades son ilimitadas y siempre mayores que las del comercio, el papel que está de más en la plaza baja de valor como toda mercancía que abunda; y el que vende por un papel en baja continua, vende para perder, y para perder tanto más cuanto más vende, porque vende por cuatro para ser pagado con dos, en atención a que los cuatro de hoy son los dos de mañana.

Es importante resaltar un concepto que Alberdi en todos sus escritos: el papel moneda inconvertible emitido por un banco estatal es esencialmente deuda pública sin plazo y que no devenga una tasa de interés. Es decir, es el peor tipo de deuda. Además, al no ser moneda, no puede cumplir adecuadamente las funciones de medio de cambio, unidad de cuenta y reserva de valor.

Alberdi se oponía al monopolio estatal de la emisión de moneda y a los bancos de emisión inspirados en las ideas del célebre financista escocés John Law (precursores de los actuales bancos centrales) según la cual sólo el Estado puede fundar, poseer y administrar un banco de circulación. “Ésta era la teoría de Napoleón I, de Law y de otros autores de proyectos presentados en los tiempos de crisis’, dice Courcelle Seneuil. Este eminente economista es enemigo de tal sistema”, dice Alberdi.

La referencia al economista francés Jean Gustave Courcelle-Seneuil (1813-1892) es relevante al tema que nos ocupa. Courcelle-Seneuil era el principal opositor de los bancos centrales modernos, es decir, del monopolio de emisión de papel moneda en manos de un banco estatal. Courcelle no sólo tuvo gran influencia sobre las ideas monetarias de Alberdi, sino que además fue el autor de la ley de bancos de Chile de 1860, que otorgó plena libertad a los bancos privados para emitir billetes al portador y convertibles a la vista. Desde 1860 hasta cuando Alberdi escribió Estudios Económicos entre 1874 y 1876, bajo ese régimen Chile alcanzó un notable desarrollo financiero con estabilidad de precios.

Para concluir, lo que desde el punto de vista de Alberdi sería claramente inconstitucional no es darle curso legal a una moneda extranjera convertible, sino mas bien permitirle a un ente estatal que emita papel moneda inconvertible, como ocurre actualmente.⁵

Los bancos de Estado o de gobierno que han emitido papel moneda del Estado representando su irresponsabilidad y su deuda directa han sido siempre la obra de gobiernos dudosos por su respeto a la libertad y si derecho común.

Alberdi reconoce que la emisión de papel moneda inconvertible podía quizás justificarse “por una suprema necesidad de un día y nada más”. Pero el gobierno que “al día siguiente de pasada esa necesidad crítica, lo conserva y lo emita es un gobierno criminal que mantiene al comercio de su país en estado de barbarie”.

Y dado ese paso, ¿cómo se vuelve atrás?

No hay más que una esperanza de que el papel moneda de Estado una vez establecido y convertido en hábito desaparezca y es la de que arruine y entierre al gobierno que lo ha creado por su propia virtud de empobrecimiento y de ruina. Entonces se verá producirse este fenómeno, que no es sino muy concebible y natural: que el gobierno que necesitó crear el papel moneda para existir, tendrá que suprimirlo para conservar su existencia.

Es lo que ha sucedido con los gobiernos de Francia. Los gobiernos que crearon el papel moneda de [John] Law y de los asignados [assignats], dejaron de existir para dar su lugar al gobierno actual y moderno que vive del impuesto y del empréstito libre voluntario y facultativo… La libertad es el contraveneno del papel moneda, por la simple razón que él es el veneno de la libertad.

El papel moneda de Estado es el despotismo del país por el país, al revés del papel moneda individual y libre; es decir, del crédito libre, del empréstito facultativo, que es la libertad o dominio de lo suyo, y, en último análisis, el Gobierno del país por el país.

Mientras se respeten los derechos de propiedad que establece la Constitución, el Estado, por definición, no puede forzar a sus ciudadanos a prestarle sus ahorros sin compensación. El Estado no puede imponer un papel moneda inconvertible (curso forzoso) sin violar esos derechos. Esto es lo que desde 1826 había hecho recurrentemente el gobierno de la Provincia de Buenos Aires, que, según Alberdi, constituía una aberración jurídica y económica.

En conclusión, Alberdi juzgaba que la emisión de billetes de papel moneda debía estar en manos de bancos privados, preferiblemente de capital extranjero, y debían ser convertibles en oro a la vista. Teniendo en cuenta que el dólar hoy cumple las funciones que cumplía el oro en aquel entonces, es probable que no sólo hubiera apoyado una dolarización oficial sino que además la habría considerado consistente con la letra y el espíritu de la Constitución Nacional. Además, hubiera considerado inconstitucional al régimen monetario que impera actualmente en la Argentina.

Los Antecedentes de Panamá, Ecuador y El Salvador

Es útil repasar la experiencia de otros países de America Latina que han adoptado el dólar como moneda de curso legal: Panamá desde 1904, Ecuador desde enero de 2000 y El Salvador desde enero de 2001. De hecho, en este último país hubo planteos de inconstitucionalidad que fueron rechazados por el tribunal supremo. Como las constituciones de Ecuador y El Salvador, e incluso la más reciente de Panamá, se basan en antecedentes similares a los de la Argentina, la comparación es ilustrativa.

Panamá

En Panamá coexiste una moneda metálica panameña, el balboa, que es convertible 1 a 1 con el dólar pero en la práctica no es empleado para transacciones.

La primera constitución de Panamá (1904) tiene varios artículos relacionados con la moneda que parecen redactados por Alberdi. El más importante es el articulo 117 que básicamente prohibió al Gobierno falsificar papel moneda.

“No podrá haber en la República papel moneda de curso forzoso. En consecuencia, cualquier individuo puede rechazar todo billete u otra cédula que no le inspire confianza, ya sea de origen oficial o particular”.

La Constitución de 1940 derogó este artículo y lo reemplazo por el artículo 157, que dice: "No podrá haber en la República papel moneda de curso forzoso". Es decir, el gobierno no puede imponer una moneda inconvertible.

La constitución panameña vigente, promulgada en 2004, preserva el derecho de los panameños a una moneda sana en su artículo 262, que establece: "No habrá en la República papel moneda de curso forzoso".

Que el dólar sea moneda de curso legal no es inconstitucional a pesar de que:

a) el artículo 261 de la Constitución de 2004 dice que "la facultad de emitir moneda pertenece al Estado, el cual podrá transferirla a bancos oficiales de emisión, en la forma que determine la Ley".

b) el artículo 159 establece que es función de la Asamblea Nacional "determinar la Ley, el peso, valor, forma, tipo y denominación de la moneda nacional".

Ambos artículos son similares a los de la Constitucion Argentina de 1994.

Ecuador

El 9 de enero de 2000, el presidente Jamil Mahuad anunció por televisión la dolarización oficial. La medida fue reglamentada días después por el Banco Central del Ecuador y refrendada por el Congreso en marzo por la llamada “ley Trole”, que estableció el marco legal del nuevo régimen monetario.

Al momento del anuncio, la Constitución de Ecuador de 1998 en su artículo artículo 264 establecía que “la emisión de moneda con poder liberatorio ilimitado será atribución exclusiva del Banco Central. La unidad monetaria es el Sucre, cuya relación de cambio con otras monedas será fijada por el Banco Central”. La decisión de adoptar el dólar como moneda en reemplazo del sucre nunca fue impugnada constitucionalmente.

El Dr. Juan Pablo Aguilar, quien durante la presidencia de Jamil Mahuad tuvo a cargo la Asesoría Jurídica de la Presidencia de la República y ahora es profesor de derecho público en la Universidad San Francisco de Quito, explicó como se subsanó la supuesta inconstitucionalidad de la dolarización en Ecuador.

“Desde el punto de vista legal había algunos temas que debían ser abordados. Uno primero y obvio tenía que ver con la identificación de las normas entonces vigentes, que debían ser modificadas como consecuencia de la adopción del nuevo sistema monetario. Había, además, un problema de orden constitucional, pues la Constitución de la República disponía que el sucre era la unidad monetaria del Ecuador; esto llevó a que muchos sostengan que la dolarización era inconstitucional pero, en realidad, lo que se hizo no fue sustituir la unidad monetaria sino autorizar la libre circulación de divisas extranjeras en la economía ecuatoriana; la unidad monetaria seguía siendo la misma, pero el régimen monetario admitía la circulación de otras monedas”.

En 2008, el presidente Rafael Correa impulsó una reforma constitucional de la que surgió un nuevo texto. En su artículo 303 dice que: “La formulación de las políticas monetaria, crediticia, cambiaria y financiera es facultad exclusiva de la Función Ejecutiva y se instrumentará a través del Banco Central. La ley regulará la circulación de la moneda con poder liberatorio en el territorio ecuatoriano”.

El Salvador

En enero de 2001 El Salvador adoptó el dólar como moneda de curso legal mediante la aprobación de la “Ley de Integración Monetaria”. Según el artículo 131, inciso 13 de su Constitución Nacional (1983) era atribución de la Asamblea Legislativa (equivalente al Congreso excepto que es unicameral) "Establecer y regular el sistema monetario nacional y resolver sobre la admisión y circulación de la moneda extranjera".

En los dos meses siguientes a la aprobación de la ley, representantes de dos partidos políticos –la Convergencia Democrática Unida (CDU) y el Frente Farabundo Martí para la Liberación Nacional (FMLN)– y de la Fundación de Estudios para la Aplicación del Derecho (FESPAD), interpusieron demandas ante la Corte Suprema de Justicia salvadoreña haciendo dicha impugnación (para un análisis sobre la constitucionalidad de la dolarización salvadoreña ver el siguiente link).

Muchos de las cuestiones planteadas son relevantes al caso argentino. Vale la pena reproducir las principales conclusiones:

La "Ley de Integración Monetaria" está redactada en el sentido de establecer una bimonetarización, permitiendo la libre circulación simultánea del colón salvadoreño y una moneda extranjera, pero sus efectos, aun a corto plazo, serían la sustitución del colón por el dólar; no puede ser otro el efecto de las disposiciones de la ley que obligan a las instituciones del sistema financiero a cambiar los colones que les sean presentados y la supresión de las facultades del Banco Central de Reserva de emitir moneda, lo que implica que no se renovarán las especies monetarias nacionales. La ley debería conducir efectivamente a una "dolarización".

Podemos señalar lo siguiente:

1) En primer lugar, en la Constitución no existe prohibición expresa a la adopción de una moneda extranjera, aunque esto no significa necesariamente que puede circular libremente o sustituir a la moneda nacional. La ausencia de una prohibición expresa debe verse en el contexto de las demás disposiciones constitucionales, especialmente las que se refieren a las funciones estatales, pero por lo menos es indicativa de que el tema queda sujeto a debate.

2) La Constitución misma prevé la posibilidad de circulación de moneda extranjera en el país, previa autorización de la Asamblea Legislativa (Art. 131 Nº 13), y no creemos que esto sea nada más un resabio de las constituciones anteriores a 1939, que contempló por primera vez la emisión de moneda nacional, sino que el legislador constitucional ha previsto la posibilidad del uso de moneda extranjera ante cualquier contingencia o determinación financiera; por tanto, se puede afirmar definitivamente que la autorización de la circulación del dólar en paridad con el colón es constitucional. Lo que debe determinarse es si la ley primaria permite la sustitución de la moneda nacional por una moneda extranjera, que es la intención evidente en la ley.

3) La Constitución obliga al estado a tener y orientar una política monetaria nacional (Art. 111 inc. 2º) y se ha dicho que con la dolarización se renuncia a esto. La política nacional se convierte en la adopción de una moneda extranjera por considerar que con ella se puede "promover y mantener las condiciones más favorables para el desarrollo de la economía nacional", como lo dice la misma disposición. En este aspecto, es claro que no existe una violación constitucional.

Nuestro régimen monetario no queda supeditado a las regulaciones monetarias de un estado extranjero. El estado cuenta con mecanismos financieros para restringir o aumentar la cantidad de circulante y no puede negarse el sano efecto que la medida tendrá en la política fiscal. Si la oposición a la ley proviene de que, en un futuro próximo no se podrán hacer devaluaciones enormes, esto no tiene que ver nada con la Constitución.

1. Queda claro que que períodos de estabilidad efímera son asequibles pero a un alto costo. La reversión acelera la decadencia.

2. Hay quienes argumentan que la ley 1.130 de 1881 que introdujo el peso argentino oro sigue vigente. En tal caso el Gobierno podría acuñar una moneda de 1 peso oro, fijar su valor en dólares y guardarla en la bóveda del BCRA.

3. En un momento dado, el Estado boliviano degradó notablemente el contenido de su moneda de plata lo cual llevó a su depreciación (el peso feble).

4. En la terminología de la época, la “ley” indicaba la proporción de metal que contenía una de una moneda con relación a su peso total, mientras que el “fino” se refería a la cantidad efectiva de metal incorporada en la pieza. Es decir, la ley es la proporción de metal precioso en la aleación (pureza) y el fino es el peso del metal precioso en gramos. La ley se expresaba en dineros y granos: por ejemplo, el peso español tenía una ley de 10 dineros 20 granos, lo cual equivalía a 90 % de plata y a un “fino” de 24,5 gramos.

5. Argumentar que una dolarización oficial es inconstitucional también implica que la espontánea (es decir, aquella que decidieron voluntariamente los argentinos cuando se desprendieron de sus pesos a cambio de dólres), lo cual es un tremendo disparate.